朱太辉：金融高质量发展需要“上中下联动”

导读

结合我国金融体系发展的现状，金融高质量发展的关键在于实现“上中下联动”：顶层强化目标导向，构建金融高质量发展的框架任务和评价体系；中层优化金融结构，重点是优化直接间接融资体系和大中小金融机构体系；底层夯实金融监管，需要从监管合法行为、非法活动和监管行为一体推进。

中央金融工作会议对于下一阶段金融工作作出了总体部署，要求以加快建设金融强国为目标、以推进金融高质量发展为主题、以深化金融供给侧结构性改革为主线、以全面加强监管和防范化解风险为重点。其中，金融高质量发展究竟如何推进，成为了当前政策层和学术界讨论的焦点。结合我国金融体系发展存在的规模很大但结构不优、效率不高、监管不力等问题，金融高质量发展的关键在于实现“上中下联动”：顶层强化目标导向，构建金融高质量发展的框架任务和评价体系；中层优化金融结构，重点是优化直接间接融资体系和大中小金融机构体系；底层夯实金融监管，需要从监管合法行为、非法活动和监管行为一体推进。 

顶层设计：构建金融高质量发展框架任务和评价体系

高效率推进金融高质量发展的前提是，尽快研究确定金融高质量发展的总体目标、整体框架、重点任务和评价标准 ，以便做到有的放矢、思路清晰、心中有数。 

金融高质量发展的政策制定并不是从头开始、无章可循。 早在2019年12月底，银保监会发布《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，明确了银行业保险业高质量需要遵循的五大原则——回归本源、优化结构、强化监管、市场导向、科技赋能，发展的主要目标——到2025年，实现金融结构更加优化，形成多层次、广覆盖、有差异的银行保险机构体系；公司治理水平持续提升，基本建立中国特色现代金融企业制度；个性化、差异化、定制化产品开发能力明显增强，形成有效满足市场需求的金融产品体系；信贷市场、保险市场、信托市场、金融租赁市场和不良资产市场进一步健全完善；重点领域金融风险得到有效处置，银行保险监管体系和监管能力现代化建设取得显著成效；围绕这些目标，从机构体系、产品体系、风控体系、企业制度、对外开放、监管治理六个方面，提出了需要推进的主要任务。 

金融高质量发展的内涵框架需要综合考虑金融体系的发展运行和功能效率。 根据金融发展要以服务实体经济作为根本宗旨的要求，我国金融高质量发展目标、框架和任务，应该从金融体系自身的发展运行情况、金融体系服务实体经济的功能效率两个方面来综合界定。 在发展运行方面 ，可以参考世界银行的金融发展评价体系，涵盖金融深度、金融可得性、金融效率、金融稳定性四个方面。 从功能效率方面 ，根据罗伯特·莫顿的“金融功能理论”，应综合考虑金融体系的六大基本功能：一是为商品、服务和资产交易提供支付和结算系统；二是分割股份和筹集大规模资金；三是在时间和空间上转移配置经济资源；四是管理不确定性和控制风险；五是提供价格信息和促进不同部门的分散决策；六是处理信息不对称和激励问题。 

高效率推进金融高质量发展还需要建立全面的评价体系和有效的奖惩机制。 中国银行业协会近年来持续发布的商业银行稳健发展能力“陀螺”评价体系，涉及公司治理、经营发展、运营管理、风险防控、服务实体、竞争能力、数智化转型等几个方面，自2015年编制发布以来，已经经过9年的数据和方法积淀。 金融管理部门可以借鉴“陀螺”评价体系，设计推出金融高质量发展评价体系。在具体的实施上，鉴于当前的监管模式和行业差异，可以分别设计银行业、保险业、证券业、地方金融（“7+4”类金融组织）的高质量发展评级体系，进而综合形成一个整体的金融高质量发展指数 。 

结构发力：优化融资结构体系与金融机构体系两手抓

金融体系服务实体经济的发力重点不在总量，而在结构。 2023年前三个季度我国金融业增加值占GDP的比重高达8.7%，实体经济杠杆率超过300%。对此，中央金融工作会议从融资体系优化和机构体系建设作出针对性部署。一方面要求优化融资结构，更好发挥资本市场枢纽功能，推动股票发行注册制走深走实，发展多元化股权融资，促进债券市场高质量发展；另一方面完善机构定位，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营，强化政策性金融机构职能定位，发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能。 

优化融资体系和发展资本市场，要坚持“问题导向”和“目标导向”。 一方面是为了改变我国融资体系过于依赖银行信贷和间接融资的问题，截至2022年末，我国金融业总资产规模接近420万亿元，其中银行业金融机构资产占比90.4%，证券业、保险业资产占比分别为3.1%、6.5%；同时，社会融资结构一直由间接融资主导，近年来银行贷款占比一直在60%左右徘徊，难以进一步下降。另一方面，创新驱动发展发展战略更加注重科技创新对经济发展的支撑作用，积极发展新兴产业和培育未来产业，科技金融服务需要股权融资发挥更大的作用。在此基础上，资本市场发展需要坚定推行市场化、法治化、国际化改革。 

优化机构体系和明确机构定位，要坚持“做优做强”和“做小做精”。 做优做强指的是国有大型金融机构和政策性金融机构，以便更好地充当服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石， 但其中需要在发展实践中厘清金融与财政、商业性金融与政策性金融（包括政策性金融机构内的政策性业务与商业性业务）之间的关系，以及在充当主力军和压舱石过程中如何处理好国有化控股与市场化改革之间的关系 。“做小做精”指的是地方性的城商行和农商行等机构，目的是通过限定属地展业来提升推动中小金融机构往下做、往深做、往精做，同时防范跨区域经营的风险， 但在发展实践中需要厘清的一个问题是，在线上化、数字化快速发展的趋势下，中小金融机构经营的区域范围如何根据自身的风控能力和监管评级动态调整，避免刻舟求剑 。在此基础上，还需要围绕更好服务小微企业和民营企业的目标，处理好国有大型金融机构发展和地方中小金融机构发展的量化平衡关系，特别是大型银行下沉与小型银行生存之间的关系。 

中小金融机构的发展，既要严格准入监管，也要畅通退出机制。 严格中小金融机构准入标准和监管要求，很大程度上意味着未来的金融机构准入是“只减不增”“只出不进”。这是出于避免金融机构盲目发展和处置高风险金融机构的考虑。 但一个有活力、高效率的金融机构体系应该是“有进有出”“进出畅通”，及时处置问题金融机构和退出风险金融机构，以此强化市场约束和提升金融机构良性竞争。 下一步，建议在完善风险处置机制和金融稳定基金的基础上，畅通金融机构准入和机构退出，既鼓励市场主体收购高风险金融机构，帮助存量机构脱胎换骨，也及时处置高风险机构和允许市场主体申请新的机构牌照。这样既能避免“小而不能倒”和及时出清风险机构，也能通过进出机制提升金融机构体系的效率。 

监管护航：监管合法行为、非法活动和监管行为一体推进

金融高质量发展需要将切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管。 这需要秉持系统思维，从监管合法行为、非法活动和监管行为三个层面一体推进。 

在正规金融监管方面，重点是五大监管如何协同推进。 中央金融工作会议要求，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区。会后，国家金融监管总局围绕强化“五大监管”，在机构改革上做了针对性调整：在机构监管上设立了金融机构准入司（统一金融机构准入监管），在功能监管上设立资管机构监管司（统一信托公司、理财公司、保险资产管理公司监管），在行为监管上设立了金融消费者权益保护局（统筹原来分散在人民银行、银保监会和证监会的金融消费者权益保护、中小投资者保护职能），在穿透式监管上设立的稽查局和稽查大队，在持续监管上设立了行政处罚局及机构恢复与处置司（既管准入也管退出）。 但接下来需要重点考虑的是，“五大监管”按照什么样的逻辑和机制来协调推进，比如风险金融机构的股权转让、风险处置是由相应的各机构监管司主导还是金融机构准入司监管，如何与金融消费者权益保护局、机构恢复与处置司协同 。 

在非法金融监管方面，事前规范比事后打击更加重要。 中央金融工作会议要求，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动，防范化解金融风险，要把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制。此外，国家金融监管总局的三定方案明确要求总局有组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作，并负有“兜底”责任。但非法金融活动“点多面广事杂”，事后监管打击有必要，但事前引导规范更加重要。 事前引导规范的核心是要跟合法行为监管协同，通过“开正规金融行为的前门”来堵“非法金融活动的后门”，类似于把高速公路的入口打开，尽可能多地把不合规的、地下的金融活动引导到有监管的“高速公路”上去。这样既可以增添正规金融体系的发展动力，又可以减少非法金融活动的打击压力 。 

与此同时，还需要针对金融创新实施负责任的渐进性监管。 对于一开始看不准、看不清的金融创新，可以先是原则性、方向性的柔性监管，设立合规刚性底线和监管触发条件；随着创新活动持续发展和业务模式清晰定型，再渐进性地推动原则性、方向性监管向规则性、具体性监管演进；对于风险持续暴露和影响较大的创新和业务，实施专项检查和监管处罚，并通过检查进一步完善监管规则和政策 。这种动态演进优化的监管模式既支持了金融创新发展，又遵循监管动态迭代，有助于推动金融创新与金融监管的良性循环。 

在监管金融监管方面，监管评价和监管问责必不可少。 但从近年来的金融监管实践来看，金融监管法规和政策很重要，但更为重要的是监管落地实施和有效联动。对此，全面、及时、有效的金融监管评价和问责机制非常重要。中央金融工作会议概括指出了前期金融工作存在的问题，经济金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高，金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力薄弱。 有了明确的监管评价体系和考核反馈机制，金融机构和金融监管部门可以更加及时地了解做得怎么样、存在什么问题，管理部门也可以更加清楚地掌握短板在哪里、协调怎么样，从而可以推动相关部门及时地查漏补缺和针对性调整。 对此，中央金融工作会议提出“健全金融监管机制，建立健全监管责任落实和问责制度”，是非常及时和必要的。接下来的重点是需要尽快建立金融监管评价体系和问责机制。这是提高完善监管机制和监管治理的重要手段。【完】 

本文来自微信公众号“太辉研究”（ID：taihuiyanjiu202308），作者：朱太辉，36氪经授权发布。